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Autor: 

David Garmaise

Porque no a todos les queda muy claro en qué consiste la Política de Cofinanciamiento

Al parecer, existe cierta confusión entre los grupos de interés de cada país sobre la sección relativa al cofinanciamiento de la Política de Sostenibilidad, Transición y Cofinanciamiento (Política STC) del Fondo Mundial. Por ello, en este artículo les proporcionamos una explicación detallada al respecto.

La Junta Directiva adoptó la Política STC en abril de 2016, y la sección relativa al cofinanciamiento (en adelante denominada «Política de Cofinanciamiento») reemplazó a las políticas del Fondo Mundial relativas a la voluntad de pago y al financiamiento de contrapartida).

En el contexto del Fondo Mundial, el cofinanciamiento se refiere a recursos públicos nacionales y contribuciones nacionales provenientes del sector privado que sirven para financiar acciones en el campo de la salud y la respuesta nacional al VIH, la tuberculosis (TB) y la malaria. Algunas fuentes de cofinanciamiento son los ingresos del gobierno; el seguro social de salud; fondos obtenidos por el alivio de la deuda –incluidos los acuerdos Debt2Health (deudas en salud) con el Fondo Mundial– y contribuciones del sector privado provenientes de empresas nacionales que financian planes estratégicos nacionales. Ninguna de las demás formas de asistencia internacional, incluso si se canalizan a través de los presupuestos estatales, son consideradas cofinanciamiento.

Todos los componentes del país que solicite asignaciones del Fondo Mundial deben cumplir con la Política de Cofinanciamiento. Sin embargo, los países que presenten solicitudes en bloque (para subvenciones multipaís e incluso para las que anteriormente recibían el nombre «regionales») y los solicitantes que no pertenezcan al MCP quedan exentos de dicha obligación. En el caso de que parte o la totalidad del financiamiento destinado a una subvención multipaís provenga de asignaciones por país en lugar de seguir la corriente de financiamiento para inversiones catalizadoras, el solicitante sí tiene que cumplir con la Política de Cofinanciamiento. No obstante, cabe mencionar que solo muy raras veces se ha presentado este tipo de situación.

El presente artículo cubre los siguientes temas:

  • Los prerrequisitos fundamentales de la Política de Cofinanciamiento
  • El incentivo de cofinanciamiento
  • Los requisitos de cofinanciamiento
  • Cumplimiento de los requisitos de cofinanciamiento
  • Implementación de la Política de Cofinanciamiento

 

Prerrequisitos fundamentales

La Política de Cofinanciamiento contiene dos prerrequisitos fundamentales:

  • Prerrequisito N° 1: El gasto en salud para cumplir con las metas nacionales de cobertura universal de salud (CUS) debe aumentar progresivamente de un periodo de asignación a otro.
  • Prerrequisito N° 2: La proporción de programas del Fondo Mundial cubiertos con recursos nacionales deben aumentar progresivamente de un periodo de asignación a otro (en otras palabras, los gobiernos nacionales u otras fuentes nacionales de financiamiento deben financiar un porcentaje cada vez mayor del costo de los programas nacionales de respuesta a una enfermedad).
¿Cómo se está aplicando la Política de Cofinanciamiento en tu país? Revisa el formulario de solicitud de retroalimentación que aparece al final de este artículo.

Si bien la Política menciona «periodos de asignación», en la práctica, los prerrequisitos de cofinanciamiento aplican para los periodos de implementación de las subvenciones que son financiadas con cargo a las asignaciones.

En cuanto al prerrequisito N° 1, relativo al aumento progresivo del gasto en salud, el Fondo Mundial señala que los gobiernos deberían aumentar su gasto en salud de conformidad con declaraciones internacionales y estrategias nacionales reconocidas. Al respecto, el Fondo Mundial indica lo siguiente:

  • En el caso de países en los que el gasto estatal en salud sea inferior al 8 %, dicha proporción debería ir aumentando a lo largo del periodo de implementación de las subvenciones.
  • En el caso de países en los que el gasto estatal en salud sea igual o superior al 8 %, el gasto en salud debería aumentar conforme al gasto estatal de manera tal que la proporción actual al menos se mantenga durante el periodo de implementación de las subvenciones.
  • En el caso de países con cargas de enfermedad alta, severa o extrema respecto a dos o más componentes, y que tienen baja prioridad asignada dentro del gasto estatal en salud o poca capacidad para obtener ingresos nacionales, estos deberían comprometerse a desarrollar una sólida estrategia de financiamiento en salud y a incluir sus disposiciones en marcos nacionales de desarrollo (tales como marcos de gasto a mediano plazo) para antes del año 2020.

En cuanto al prerrequisito N° 2, relativo al aumento progresivo del cofinanciamiento de programas que reciben el apoyo del Fondo Mundial, el Fondo Mundial señala que, durante el periodo de implementación de las subvenciones, los solicitantes deberían demostrar un aumento de cofinanciamiento que les permita ir absorbiendo gradualmente los costos de componentes clave de los programas, tales como recursos humanos, la adquisición de medicinas y productos básicos, la aplicación de un enfoque que aborde barreras relacionadas con los derechos humanos y con temas de género, y programas dirigidos a poblaciones clave y vulnerables.

Para el Fondo Mundial, estos dos prerrequisitos reducirán la dependencia de recursos externos y abrirán el camino hacia la sostenibilidad a largo plazo.

El incentivo de cofinanciamiento

Para inducir a cada uno de los países a cumplir con los requisitos de cofinanciamiento, la Política de Cofinanciamiento incluye un incentivo de cofinanciamiento que asciende a no menos del 15 % de la asignación otorgada por el Fondo Mundial para cada componente. Esta parte de la política es la que probablemente causa mayor confusión, así que aquí se detalla cómo funciona:

  • El Fondo Mundial «congela» (o retiene) el monto correspondiente al incentivo de cofinanciamiento.
  • Luego, el país tiene que comprometerse a realizar y de hecho realizar suficientes inversiones adicionales con respecto al periodo de implementación anterior para poder descongelar (o liberar) el incentivo de cofinanciamiento.
 

A muchas personas les resulta extraño que el incentivo de cofinanciamiento se llame «incentivo», pero en realidad el incentivo de cofinanciamiento sí constituye una forma de inducir a los países a cumplir con los requisitos de cofinanciamiento. Si un país no cumple con los requisitos y no recibe ninguna exención, enfrenta la posibilidad de perder una parte significativa de su asignación (hasta 15 % y a veces incluso más).

Una disposición importante de la Política de Cofinanciamiento establece que el incentivo de cofinanciamiento es «no menos del 15 %», lo que significa que puede ser más del 15 %. Esto aplica para todos los países independientemente de su nivel de ingresos. El porcentaje exacto queda a discreción de la Secretaría, y a los países se le comunica al respecto en sus cartas de entrega de asignación.

De conformidad con la Nota de Políticas Operativas (OPN) sobre Cofinanciamiento del Fondo Mundial (incluida en el Manual de Políticas Operativas del Fondo Mundial), el incentivo de cofinanciamiento puede ser de más del 15 % sobre la base de uno o más de los siguientes factores:

  • Existen pruebas de que el gasto estatal en salud está por debajo del 8 % del gasto total del país.
  • Existe la necesidad de fortalecer proactivamente la planificación de la transición en países de ingresos medianos altos (PIMA), independientemente de la carga de enfermedad, y en países de ingresos medianos bajos (PIMB) con al menos un componente con carga baja o moderada de enfermedad.
  • Existen otros factores coyunturales propios de cada país, como, por ejemplo, cuál es la situación de un país frente a otros con el mismo nivel de ingresos y de la misma región, las tendencias macroeconómicas y fiscales, el desempeño programático y el impacto en las respuestas a las tres enfermedades, el esquema general de financiamiento para las tres enfermedades y compromisos previos de cofinanciamiento.

El tamaño de los incentivos de cofinanciamiento va del 15 al 30 % en toda la cartera del Fondo Mundial. En el caso de subvenciones del ciclo de asignación 2017–2019, aproximadamente el 35 % de la cartera del Fondo Mundial tiene un incentivo de financiamiento por encima del 15 %.

Los requisitos de cofinanciamiento

¿Y cómo se determinan los requisitos de cofinanciamiento de cada país?

Los requisitos de cofinanciamiento son distintos según el nivel de ingresos y la carga de enfermedad. Las inversiones nacionales adicionales deben ser superiores a las inversiones nacionales realizadas en el periodo de implementación anterior en al menos:

  • Un 50 % del incentivo de cofinanciamientoen el caso de países de ingresos bajos.
  • El 100 % del incentivo de cofinanciamientoen el caso de países de ingresos medianos bajos y de ingresos medianos altos.

A continuación, se presentan dos ejemplos (los nombres de los países no son reales):

EJEMPLO 1: país de ingresos bajos

Ruritania, país de ingresos bajos, recibió una asignación de 234,6 millones de dólares para el ciclo 2017–2019.

Por lo tanto, el incentivo de cofinanciamiento de Ruritania es de 234,6 millones de dólares x 15 % = 35,2 millones de dólares.

El requisito mínimo de cofinanciamiento para Ruritania es de 35,2 millones de dólares x 50 % = 17,6 millones de dólares.

EJEMPLO 2: país de ingresos medianos bajos o de ingresos medianos altos

Matamboa, país de ingresos medianos bajos, recibió una asignación de 139,8 millones de dólares para el ciclo 2017­–2019.

Por lo tanto, el incentivo de cofinanciamiento de Matamboa es de 139,8 millones de dólares x 15 % = 20,1 millones de dólares

El requisito mínimo de cofinanciamiento para Matamboa es de 20,1 millones de dólares x 100 % = 20,1 millones de dólares.

NOTA: En ambos ejemplos se asume que el incentivo de cofinanciamiento era del 15 % de la asignación. Esto es lo que sucede en la mayoría de casos; sin embargo, como se mencionó anteriormente, aproximadamente un tercio de los países tienen incentivos de cofinanciamiento por subvenciones del ciclo de asignación 2017­–2019 que están por encima del 15 %.

El Fondo Mundial enfatiza el hecho de que los requisitos antes mencionados constituyen lo mínimo indispensable, y se encarga de alentar activamente a los países para que asuman compromisos adicionales acordes con las necesidades generales en materia de salud, los objetivos de los planes estratégicos nacionales y la capacidad fiscal del país. Cabe mencionar que son muchos los países que asumen más compromisos que solo los indispensables.

La Política de Cofinanciamiento establece condiciones respecto a en qué deben enfocarse las inversiones adicionales de cofinanciamiento, a saber:

  • En el caso de países de ingresos bajos, las inversiones adicionales de cofinanciamiento deberían estar acordes con las áreas de prioridad del país dentro de los programas de respuesta a enfermedades o sistemas de salud resilientes y sostenibles (SSRS). De hecho, el 100 % de las inversiones adicionales de cofinanciamiento puede utilizarse para actividades de
  • En el caso de países de ingresos medianos bajos de la franja inferior, las inversiones adicionales de cofinanciamiento deberían estar acordes con las áreas de prioridad del país dentro de los programas de respuesta a enfermedades o SSRS, y al menos un 50 % de las inversiones adicionales tendrían que destinarse a intervenciones de los programas de respuesta a enfermedades.
  • En el caso de componentes en países de ingresos medianos bajos de la franja superior con una carga de enfermedad «alta», «severa» o «extrema», las inversiones de cofinanciamiento deberían estar acordes con las áreas de prioridad del país dentro de los programas de respuesta a enfermedades o SSRS, y al menos un 75 % de los aportes adicionales tendrían que destinarse a intervenciones de los programas de respuesta a enfermedades.
  • En el caso de componentes en países de ingresos medianos bajos de la franja superior con una carga de enfermedad «baja» o «moderada», las inversiones adicionales de cofinanciamiento deberían enfocarse en eliminar trabas sistémicas que obstaculizan la transición y la sostenibilidad, y al menos un 75 % de dichas inversiones tendrían que destinarse a áreas de prioridad de los programas de respuesta a enfermedades. La política establece que cada país debe identificar esas trabas mediante una evaluación de la preparación para la transición (EPT), un plan de trabajo para la transición, planes estratégicos nacionales u otras evaluaciones que resulten pertinentes.
  • En el caso de países de ingresos medianos altos, independientemente de la carga de enfermedad, el 100 % de las inversiones adicionales de cofinanciamiento deberían enfocarse en actividades relacionadas con las enfermedades o con actividades de SSRS cuyo objetivo sea específicamente eliminar las trabas que obstaculizan la transición. Al menos un 50 % de dichas inversiones tendrían que destinarse a actividades específicas que apoyen a poblaciones clave y vulnerables.

El Fondo Mundial indica que los equipos de cada país pueden acordar una distribución distinta de las inversiones adicionales, siempre y cuando cumplan con ciertas condiciones (ver la OPN sobre Cofinanciamiento para más detalles).

La Secretaría debe verificar y «aprobar» los compromisos de cofinanciamiento propuestos por cada país.

El Fondo Mundial señala que los compromisos de cofinanciamiento deben probarse con asignaciones a partidas presupuestarias específicas u otros mecanismos de garantía acordados.

La Secretaría aplica un enfoque diferenciado para la aprobación (y el monitoreo) de los compromisos de cofinanciamiento, sobre la base del factor riesgo. Ejemplos de riesgo son: limitaciones macroeconómicas, inestabilidad política y un historial deficiente en cuanto al cumplimiento de compromisos de cofinanciamiento. Si la Secretaría considera que existe riesgo material de no cumplimiento de los compromisos de cofinanciamiento, serán necesarias ciertas medidas, tales como tener el respaldo del Ministerio de Finanzas u otros organismos relevantes para cumplir con los compromisos de cofinanciamiento. Muchas veces se aplican medidas paliativas (como la inclusión de requisitos específicos para una subvención en los convenios de concesión de subvenciones) para prevenir riesgos respecto al cofinanciamiento. La siguiente ilustración muestra cómo funciona el enfoque basado en riesgos. 

Ilustración: Enfoque basado en riesgos para la aprobación y el monitoreo de compromisos de cofinanciamiento

Ejemplos de riesgos

·   Historial deficiente en cuanto al cumplimiento de compromisos anteriores (por debajo del 75 %, salvo que exista alguna justificación).

·   Aumentos significativos del gasto estatal ya comprometido para una o más áreas de programas y/o compromisos sustantivos de absorber el apoyo que solía provenir del Fondo Mundial en áreas específicas (por encima del 50 %).

·   Inversiones comprometidas para intervenciones dirigidas a poblaciones clave que antes no eran financiadas por el gobierno.

·   Riesgos de cofinanciamiento para la transición (según el Registro de Riesgos Organizacionales).

·   Países con carga de enfermedad «alta» con gasto estatal en salud bajo o baja generación de ingresos.

·   Limitaciones macroeconómicas y fiscales a mediano plazo.

·   Limitaciones para hacer seguimiento del gasto con los sistemas y procesos existentes en el país.

 

 Fuente: OPN sobre Cofinanciamiento

La Secretaría tiene la potestad de exonerar a un país de algún requisito de cofinanciamiento –o al menos una parte– en circunstancias excepcionales. Si un país no puede demostrar un gasto estatal en salud progresivo o no puede proporcionar los montos de sus compromisos adicionales necesarios para cumplir por completo con sus requisitos de cofinanciamiento debido a circunstancias excepcionales, dicho país puede solicitar la exoneración total o parcial durante el diálogo país, al momento de presentar la solicitud de financiamiento, durante el periodo de concesión de las subvenciones o durante el periodo de implementación de la subvención. La Política de Cofinanciamiento establece que cualquier exoneración de requisitos de cofinanciamiento necesitará una justificación sólida. Además, indica que una solicitud de exoneración de requisitos debe ir acompañada de un plan para afrontar la escasez de fondos. En los últimos años, se han otorgado exoneraciones relativas a los requisitos de «voluntad de pago» para el ciclo 2014–2016 a Sudán del Sur (para todas las enfermedades) y a la República Centroafricana (para todas las enfermedades).

Cumplimiento de los requisitos de cofinanciamiento

¿Qué pasa si un país no cumple con los requisitos de cofinanciamiento?

A menos que la Secretaría otorgue una exoneración de requisitos, el no cumplimiento de estos puede resultar en la reducción de la asignación en curso o de asignaciones futuras para un país. Si la reducción se aplica a subvenciones en curso, la Secretaría puede retener una parte de los desembolsos del Fondo Mundial que sea proporcional al monto del requisito de cofinanciamiento con el que el país no ha cumplido o puede reducir los montos anuales de desembolso al momento de fijarlos. (El Fondo Mundial aplicó recientemente esta medida a subvenciones otorgadas a Nigeria; ver artículo del OFM.)

¿Cómo hace el Fondo Mundial para determinar que un país ha demostrado que podrá cumplir con sus requisitos de cofinanciamiento?

La Secretaría señala que los compromisos de cofinanciamiento se evalúan sobre la base de distintos factores, entre ellos, por ejemplo, los planes estratégicos nacionales aprobados, los marcos de gasto a mediano plazo, los presupuestos de los programas, los planes de transición presupuestados y los compromisos asumidos por los ministerios de finanzas o de salud, o por otras autoridades gubernamentales pertinentes.

El enfoque diferenciado que aplica la Secretaría para aprobar los compromisos de cofinanciamiento (ver líneas arriba) también lo aplica para monitorear que los países cumplan con sus compromisos. Además, la Política de Cofinanciamiento señala que la Secretaría será la encargada de establecer los mecanismos que le permitirán monitorear compromisos de cofinanciamiento específicos.

Por último, la política indica que, para garantizar una base confiable para hacer el seguimiento de los compromisos de los gobiernos y de los gastos, los países, como parte de sus solicitudes de financiamiento, pueden solicitar financiamiento para iniciativas destinadas a mejorar la fiabilidad de los datos relativos a su gasto en salud y en enfermedades. Asimismo, los países pueden solicitar que se reprogramen fondos de las subvenciones existentes para este fin y, por su parte, el Fondo Mundial colabora con sus socios técnicos para poder brindar la asistencia técnica necesaria para apoyar este tipo de solicitudes.

Implementación de la Política de Cofinanciamiento

Para el Fondo Mundial, la coyuntura de un país es un factor clave para lograr la sostenibilidad, la transición y mayor cofinanciamiento. Además, indica que no se pueden cubrir todas las situaciones con una sola política. Por ello, señala que la Secretaría considerará excepciones a las disposiciones de la Política de Cofinanciamiento según cada caso en particular, tomando en cuenta aspectos coyunturales y fiscales propios de cada país, así como otros factores relevantes.

La Política de Cofinanciamiento indica que a los países clasificados como países con «entornos operativos complicados» se les pueden conceder ciertas flexibilidades en cuanto a la aplicación de la política. Sin embargo, la política también señala que el hecho de que un país sea clasificado como un país con «entorno operativo complicado» no garantiza automáticamente que se le vayan a conceder flexibilidades.

La información incluida en este artículo ha sido recabada de la propia Política de Cofinanciamiento (según aparece en la Política STC), de la OPN sobre Cofinanciamiento (incluida en el Manual de Políticas Operativas del Fondo Mundial) y de comentarios de miembros del personal de la Secretaría del Fondo Mundial.